As guerras pós-11/Set no Iraque e no Afeganistão foram possibilitadas por uma combinação historicamente sem precedentes de procedimentos orçamentais e métodos de financiamento. Ao contrário de todas as guerras anteriores dos EUA, as guerras pós-11/Set foram financiadas sem impostos mais altos ou cortes orçamentais fora da guerra, e através de um orçamento separado. Esse conjunto de circunstâncias – que chamei de "Orçamento Fantasma" – permitiu que sucessivos governos processassem as guerras com supervisão limitada do Congresso e mínima transparência e debate público. Adotei o nome "Orçamento Fantasma" porque o termo "fantasma" aparecia com frequência nos relatórios do governo pós-11/Set em referência a fundos alocados a pessoas, lugares ou projetos que se revelaram fantasmáticos.
O Orçamento Fantasma foi o resultado de uma interação entre as mudanças no processo orçamentais dos EUA, um establishment militar mais assertivo e as condições nos mercados de capitais globais. Teve implicações de longo alcance para a condução e o curso das guerras pós-11/Set e para a política de defesa atual.
Financiando as guerras pós-11/Set
O "Orçamento Fantasma" foi a maior anomalia orçamental da história dos EUA. Antes do 11/Set, as guerras dos EUA eram financiadas por meio de uma mistura de impostos mais altos e cortes orçamentais, e financiadas principalmente por meio do orçamento regular de defesa. Um terço dos custos da Primeira Guerra Mundial e metade dos custos da Segunda Guerra Mundial foram cobertos por meio de impostos mais altos. Durante a Segunda Guerra Mundial, o presidente Franklin D. Roosevelt descreveu o pagamento de impostos como um "dever patriótico", pois aumentou os impostos sobre as empresas, impôs um "imposto sobre a riqueza", aumentou os impostos sobre herança e expandiu o número de contribuintes do imposto sobre o rendimento para cerca de 80% da força de trabalho em 1945. As guerras na Coreia e no Vietname seguiram em grande parte um padrão semelhante, com o presidente Harry Truman prometendo fazer o país "pagar como quiser" pela Guerra da Coreia.
O padrão de financiamento pós-11/Set era completamente diferente. Pela primeira vez desde a Guerra Revolucionária Americana, os custos da guerra foram cobertos quase inteiramente por dívidas. Não houve aumento de impostos ou cortes de gastos em tempos de guerra. Muito pelo contrário: longe de exigir sacrifícios, o presidente George W. Bush cortou impostos federais em 2001 e novamente em 2003, assim como os Estados Unidos invadiram o Iraque. O presidente Donald Trump reduziu ainda mais os impostos em 2017. No geral, os impostos federais caíram de 18,8% do PIB em 2001 para 16,2% no início de 2020. No mesmo período, a dívida federal pendente detida pelo público subiu de US$3,5 milhões de milhões para US$20 milhões de milhões. Os gastos de guerra contribuíram com pelo menos US$2,2 milhões de milhões para esse aumento.
Não só a estratégia de financiamento era sem precedentes, como o mecanismo orçamental utilizado para aprovar os vastos gastos pós-11/Set também divergiu radicalmente do passado. Em todos os conflitos anteriores, os Estados Unidos pagaram por guerras como parte de suas dotações regulares de defesa (o "orçamento base" de defesa), após o período inicial (1-2 anos) de contas de financiamento suplementares de "emergência". Em contraste, durante toda a década, do ano fiscal de 2001 ao ano fiscal de 2011, o Congresso pagou pelos conflitos no Iraque e no Afeganistão como "emergências", desprovidos de supervisão legislativa ou executiva séria.
Por lei, os gastos emergenciais são definidos como "imprevistos... repentino... urgente... imprevisto... e temporária" e é tipicamente reservada para crises pontuais, como inundações e furacões. Essas medidas emergenciais de gastos estão isentas de regras processuais regulares no Congresso porque a intenção é desembolsar dinheiro rapidamente em situações em que a demora seria prejudicial.
O Congresso continuou a aprovar o financiamento "suplementar de emergência", mesmo quando o esforço de guerra se expandiu. Os Estados Unidos enviaram 130 000 militares para o Iraque em 2003 (ao lado de tropas de mais de 30 países). Em 2009, havia 187 200 "botas no terreno" dos EUA no Iraque e no Afeganistão, apoiadas por um número semelhante de empreiteiros (contractors) militares, com quase 500 bases militares dos EUA instaladas em todo o Iraque, mas o conflito ainda estava a ser pago como uma "emergência". No ano fiscal de 2012, o presidente Obama renomeou a "Guerra Global ao Terror" como "Operações de Contingência no Exterior" (OCO), mas a guerra continuou a ser financiada usando dinheiro que, embora não designado como "emergência", foi explicitamente isento de limites de gastos regulares em outros programas de gastos do governo.
Como chegámos até aqui
Houve três impulsionadores principais do Orçamento Fantasma: condições econômicas incomuns, disfunção orçamental do Congresso e assertividade militar.
Condições econômicas: Ao contrário das guerras anteriores, os conflitos pós-11/Set ocorreram em uma era de livre fluxo dos mercados de capitais internacionais. Isso proporcionou ao Tesouro dos EUA acesso a um pool profundo e global de capital, facilitando a tomada de empréstimos de grandes montantes sem afetar negativamente o custo. Foi também um período de juros historicamente baixos. As taxas de juro reais (taxa nominal menos inflação) das obrigações do Tesouro a 10 anos caíram de 3,4% no início de 2001 para negativas (-0,4%) no início de 2021 – um mínimo de 40 anos. Consequentemente, o Tesouro foi capaz de tomar emprestado milhões de milhões de dólares para pagar as guerras e, simultaneamente, financiar os cortes de impostos de 2001 e 2003 sem ter qualquer efeito material sobre o montante do serviço da dívida que estava a ser pago através do orçamento anual. No ano fiscal de 2017, a dívida pública total mais do que triplicou, mas os pagamentos do serviço da dívida como percentagem das despesas orçamentais anuais diminuíram para 6,6%, em comparação com 8,5% das despesas do orçamento federal no ano fiscal de 2002. Em termos de desembolsos em dinheiro, isso significou que os Estados Unidos pagaram apenas um pouco mais em pagamentos de juros no ano fiscal de 2017 do que no ano fiscal de 2002 (US$268 mil milhões contra US$232 mil milhões em dólares de 2018). O empréstimo parecia praticamente indolor.
Disfunção orçamental: Ao longo de várias décadas, o processo orçamental federal tornou-se cada vez mais disfuncional. Essa quebra pode ser atribuída às reformas orçamentais pós-Watergate, promulgadas em 1974, que transferiram o poder do presidente para o Congresso. A maioria dos especialistas em orçamento de ambos os partidos concorda que as reformas tornaram o processo orçamental mais fraco, menos previsível, menos capaz de conciliar exigências concorrentes e mais propenso a crises fiscais. Antes de 1974, o governo federal nunca havia parado de funcionar por falta de financiamento. Desde então, "fechou" 22 vezes, total ou parcialmente. Foram apenas quatro anos em que o Congresso aprovou suas contas de dotações anuais a tempo, além de uma série de quase calotes e outras crises fiscais. Na ausência de orçamentos confiáveis, o Congresso promulgou centenas de "resoluções contínuas" de curto prazo para pagar as contas. Nesse contexto, era conveniente que todas as partes interessadas financiassem as guerras como uma "emergência" fora do processo regular. O presidente foi capaz de excluir o financiamento de guerra do seu pedido anual de orçamento de defesa ao Congresso, apresentando assim um número artificialmente baixo para o défice do orçamental federal. Isso ajudou o governo Bush a sustentar a pretensão de que as guerras seriam curtas, enquanto seguia sua agenda política de corte de impostos. Enquanto isso, o Congresso foi liberado da necessidade de encontrar cortes de gastos politicamente dolorosos em outros lugares para pagar a guerra, e o Pentágono foi capaz de processar as guerras sem se preocupar se o Congresso aprovaria os projetos de lei de dotações de defesa a tempo.
Assertividade militar: Em 2001, o Pentágono buscava ativamente aumentar seu orçamento após uma década de cortes orçamentais pós-Guerra Fria. O conflito entre o Afeganistão e o Iraque não só inverteu a tendência de descida das despesas militares, como abriu as comportas a uma bonança de gastos devido à natureza das dotações de emergência e da OCO. Ao contrário do orçamento base de defesa regular, o dinheiro suplementar de guerra era mais fácil de garantir, tinha poucas restrições sobre como poderia ser gasto e evitava o longo processo interno de justificativa orçamental de Planeamento, Programação, Orçamento e Processo de Execução (PPBE). Consequentemente, o Departamento de Defesa foi capaz de transferir o financiamento da guerra para outras categorias a fim de obter itens da sua "lista de desejos" de longa data que estavam apenas tangencialmente (ou não) relacionados às guerras no Iraque ou no Afeganistão. O ex-secretário de Defesa Robert Gates chamou isso de "cultura de dinheiro sem fim" dentro do Pentágono.
Em 2009, os gastos de guerra representavam quase um quarto do orçamento militar total; o orçamento do Pentágono havia crescido para seu nível mais alto desde a Segunda Guerra Mundial, e os gastos militares haviam se recuperado de 2,9% do PIB no ano fiscal de 2001 para mais de 4% do PIB, onde permaneceram até o ano fiscal de 2019. O orçamento da OCO havia evoluído para um segundo orçamento de defesa que estava em grande parte livre das guerras e protegia os militares da volatilidade orçamental do Congresso.
Implicações para a Guerra Perpétua
O Orçamento Fantasma proporcionou a capacidade de manter empréstimos e gastos de forma quase irrestrita por mais de duas décadas. A ausência de novos impostos isolou o público do custo crescente das guerras e quebrou a expectativa de que as guerras inevitavelmente envolveriam impostos mais altos. O orçamento da OCO se estendeu muito além das necessidades operacionais imediatas das guerras no Afeganistão e no Iraque, perpetuando as ações militares em toda a região. Como Immanuel Kant previu em Perpetual Peace (1795), a capacidade de continuar emprestando e gastando com supervisão mínima permitiu que os Estados Unidos continuassem a lutar indefinidamente.
O Orçamento Fantasma também enfraqueceu a principal alavanca através da qual o Congresso mantém o controle de uma guerra, ou seja, o seu controle do dinheiro. A combinação de gastos diferidos, supervisão fraca, definição ampliada de custos de guerra e financiamento suplementar prontamente disponível relaxou a pressão para manter a disciplina orçamental sobre os gastos militares. O Congresso realizou menos audiências e os presidentes fizeram menos discursos públicos sobre a guerra em comparação com conflitos anteriores. E a pronta disponibilidade de fundos para novos programas de defesa encorajou sucessivos governos a ver o mundo através de uma "lente do Pentágono", que encara a intervenção militar como a opção padrão de política externa.
O legado do Orçamento Fantasma é que o dinheiro não é mais um sério impedimento para a guerra. Até o momento, 99% da assistência dos EUA à Ucrânia foi financiada por fundos de emergência suplementares – o que significa que esses gastos se somam ao orçamento regular de defesa de US$840 mil milhões. O governo Biden pediu ao Congresso que aprove outros US$106 mil milhões em financiamento emergencial para o Médio Oriente, Ucrânia e outras regiões. Independentemente dos méritos de qualquer empreendimento em particular, o uso de Orçamentos Fantasmas torna muito mais fácil prolongar a luta a qualquer custo.